法律是治国之重器，良法是善治之前提。立法是法治的前提和基础，行政立法是我国立法体制的重要内容。党的十七大提出“民主立法、科学立法”；党的十八届四中全会明确要求“探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制”“健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式”；党的十九大提出推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。提升立法质量是在新形势下面临的新任务和新要求，深入开展专家参与立法，特别是加强专家参与政府立法的机制研究，是立法法的重要内容；专家参与政府立法是完善立法制度建设、推进社会主义民主法治进程的重要方面，也是加强科学立法、民主立法、依法立法重要抓手，是推动政府立法精细化、提高立法质量的重要体现。

 一、专家参与政府立法的必要性分析

立法是由特定主体，依据一定的职权和程序，运用一定的技术，制定、认可和变动法这种特定的社会规定的活动。立法是对权利资源、权力资源以及其他有关社会利益，进行法定制度配置的专门活动，是对个人和组织在国家生活和社会生活中的义务或责任的法定制度性的确定，是对所有社会主体的社会行为和社会自由的范围所作的法定制度性的界定。我国是统一、多层级的立法体制，立法由法定机关依照法定的程序在法定的职权范围内行使。全国人大及其常委会有权制定法律，省、自治区、直辖市、设区的市的人大及其常委会有权制定地方性法规，民族自治地方的人大可以制定自治条例和单行条例。同时，国务院有权制定行政法规，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构可以制定规章，省、自治区、直辖市以及设区市的人民政府可以制定规章，制定行政法规和规章属于行政立法。

专家在不同的场合有不同的含义。北京大学法学院教授王锡锌认为，专家是指在公共行政过程中拥有专业化、结束化的知识，掌握政策分析和咨询方法及工具的个体或集团。参与政府立法的专家是指在理论或实践中获得专业性、技术性资源，通过一定的程序和形式参与到立法工作中来，承担部分立法工作的人。他们一般具有较高的知识素养、善于逻辑思维并能够理性表达，可以对立法的意见进行分析、归纳和整合，梳理无序、混杂和散乱的各种意见和诉求，并有效地提供给立法机关予以参考。在新时代，提高立法质量是法治发展的历史使命。对专家参与政府立法机制开展研究，具有重要的理论和现实意义。

（一）专家参与政府立法是推进社会主义民主政治的重要途径

推进社会主义民主政治建设，加强公众对立法的参与，体现人民当家作主的要求。现代立法追求的是一系列程序制度保障下的立法实质民主，立法目的要体现民情、顺应民意。普通公众存在着专业知识缺乏、理性不足、参与动力不足等问题，同时在立法参与时很难充分、准确、高效地表达诉求；专家参与立法，可以收集、整理、代表民意表达，以自己的专业能力在立法活动中发挥利益的聚合功能。

党的十八届四中全会提出，要“健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制”。专家参与立法既体现拓宽公民有序参与立法途径中的“有序”，也是参与立法协商的重要内容。因此，专家参与立法直接体现了民主立法的要求，是推进社会主义民主政治建设的重要途径。

（二）专家参与政府立法是破除立法顽疾的有力手段

在立法中，一定程度上存在着权力部门化、部门利益化、利益法制化现象，一定程度上导致了人大职能的虚化，权力与责任脱节、权利和义务不对等以及利益失衡等问题。党的十九大提出发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，旨在解决立法过程中“三化”问题。专家的中立地位、学识上的精湛积累、良好的社会责任感，在立法的可行性论证、起草、立法后评估工作中，能够公平地取舍立法所涉及的各种利益，中立协调各方的利益关系，提出理性的立法建议。因此，专家参与政府立法有利于克服当前立法中存在的部门利益等问题，促进立法的中立性、民主性和科学性，进而提高政府立法的公信力。

（三）专家参与政府立法是实现科学立法的有效途径

“法乃善良与公正的艺术”，从立法上实现正义的公正分配，法律才能承载起实现正义的目标。立法是一项专业性、技术性和综合性很强的工作，立法机关的工作人员，不可能通晓立法所涉及的所有知识，仅凭立法专职机关的专职人员，很难充分驾驭所有立法内容。在立法的过程中，专职立法者需要借助相关领域的专业人士“外脑”作用，弥补专业立法者在知识、经验和能力上的不足。专家参与立法能够发挥专家所具有的专业技能、经验以及知识方面的优势，对立法中的政策考虑、立法技术、制度设计、价值追求等内在问题加以理性思考，积极地对利益群体进行协调说明，帮助立法机关做出正确的评价和决策，增强立法的合理性、科学性，促进提高行政立法质量。

（四）专家参与政府立法是回应新时代立法的新要求

现代法治的主要标志在于：一是有法、二是有良法、三是使法得到有效地实施。时代呼唤良法、时代呼唤善治。党的十八大以来，党中央高度重视立法在治国理政中的重要作用。新时代立法的地位更加重要，要求更加严格，责任更加重大，任务更加艰巨，尤其是改革进入攻坚期和深水期，立法所要协调的利益更加复杂，立法的难度更加凸显。党的十九大提出，我国的主要矛盾发生变化，新时代社会的主要矛盾在法治领域的折射，即人民日益增长的高质量多样化的法治需求与法治发展不充分不均衡、法治优质产品供给不足的矛盾。专家参与立法，坚持合宪性、合法性、合理性审查，有效促进优质规章的出台。

（五）专家参与政府立法弥补设区市立法能力不足

2015年3月15日修正的立法法，一大亮点就是设区市的立法扩容，立法法第八十二条第三款规定：“设区的市、自治州的人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”。设区市地方立法主体资格的赋予，是全面深化改革开放时期回应地方经济社会发展的立法需求重大举措，有利于促进地方治理法治化的进程。设区市立法数量的激增，与设区市自身立法经验和能力的不足之间存在矛盾。面对新形势，立法机关充分整合内部资源，完善工作机制，挖掘潜力外，还需要引入“外脑”，借助专家外力。专家参与到设区市立法中来，能够缓解设区市政府立法机构经验确实、机构新设、事多人少、力量不足的问题，有效地提高设区市的立法质量。

二、专家参与政府立法的现状分析

早在上世纪80年代，国家立法过程中将一些法学领域专家学者吸纳为立法专家，参与多部法律起草工作。随后，从全国人大到地方人大，从国务院到各部委、各省市政府，都开展了专家参与立法的有益探索，并积累了许多成功的经验。立法法总结实践经验，将专家参与立法上升为法律制度，明确规定“召开立法论证会、听证会的，应当听取有关专家和社会有关方面的意见；专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草”。可以说，专家参与政府立法从无到有，从零星邀请到几乎成为立法必经环节，从个体随机到有程序有计划地参与，呈现着组织化、制度化、规范化的发展趋势。

专家参与立法模式一般分为紧密型和松散型两种，从目前看，常态化、制度化、规范化的紧密型专家参与立法是大势所趋。党的十八届四中全会明确提出，要“依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度”“探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制”。各地经过多年的实践发展，组建了立法专家库、立法咨询专家、立法顾问组、立法研究会等组织。比如，北京市人民政府立法工作法律专家委员会、上海市立法专家顾问库、河北省政府法制专家库、浙江省地方立法专家库、重庆市政府立法评审委员会、江西省立法咨询专家、新疆自治区政府立法咨询委员会、佛山市立法咨询专家库，湖南省、云南省、四川省、江西省、辽宁省以及青岛市政府等还建立了专门的（地方）立法研究会等等。这些组织虽然名称各异，但其目的都是要搭建起多类型、多渠道、紧密型的专家参与立法平台，建立高效、有序的专家参与立法工作机制。

行政立法的环节包括立项、初步审查、公开征求意见、调查研究、协调改革、会审、报送、备案、宣贯、评估等环节步骤。总结各地行政立法实践，目前专家参与政府立法主要有以下几种形式：

1.参加座谈会、论证会、听证会。

座谈会、论证会、听证会是行政立法过程中广泛采用的听取民意的主要方式，也是专家参与政府立法最普遍的一种形式。根据立法工作需要，行政立法机关可以召开专门的专家座谈会或者专题论证会，对社会密切关注或者各方分歧意见较大的问题进行专门研讨，使得立法机关能够更加充分听取各方意见，作出科学决策。

2.委托开展立法调研、评估。

国务院《关于加强法治政府建设的意见》明确，要积极探索开展政府立法成本效益分析、社会风险评估、实施情况后评估工作。立法机关可以将有关法律法规的专门问题委托专家或者专门机构开展调研。比如，山东省人大常委会将《山东省辐射污染防治条例》和《山东省辐射污染防治条例》两项立法项目委托给山东社科院和山东大学，由两个单位对两件法规进行综合“会诊”，研究法规是否当立、何时立、如何立并做出评估报告。这也是山东省首次在立法前对法规进行评估。除法规项目外，对于立法清理、立法后评估等工作，也可以委托专家或者社会机构开展调研。比如，安徽省法制办会同省政府有关部门，吸纳专家参与，对省政府规章实行“回头看”，对实施的效果情况进行评估，形成了制度化的“立法后评估”。立法调研是立法工作的基础和重要组成部分，是掌握实际情况、汇集民意的有效途径，也是体现立法为民的必然要求和提高立法质量的重要保障。专家和专门机构开展立法调研，具有立法机关所不具备的专门知识和技能，有利于节约调研成本，将前沿的学术成果和立法实践予以结合，还能够兼顾各方利益，促进立法的科学性、民主性。

3.起草法律法规草案。

专家和社会机构起草法律法规有两种途径：一种是接受立法机构委托进行起草。湖南省政府法制办成立了行政程序立法工作小组，并委托相关行政法专家起草《湖南省行政程序规定》，两个小组共同起草了《湖南省行政程序规定（草案）》，并展开论证、事后进行审议通过。这不仅对湖南省法治建设起到重大作用，也填补了中国行政程序立法的空白。中国人民大学宪政与行政法治研究中心在承担司法部《宪法解释程序》课题的基础上，举办“宪法解释的新发展”专题研讨会，逐条对建议稿进行讨论修改后形成《宪法解释程序法》（专家意见稿），并提交给有关机关。第二种是专家和社会机构主动起草专家建议稿，比如在行政程序法、民法、民事诉讼法、刑事诉讼法等国家重要法律的修改修订过程，都有许多专家提供了自发起草的专家建议稿，比如北京大学宪法与行政法研究中心在《行政程序法典化》课题研究的基础上，起草《中华人民共和国行政程序法（专家意见稿）》，并向社会公开征求意见；2002年，《重庆市物业管理条例》正式诞生，开创了地方人大委托职业律师起草地方性法规的先河，后贵州市国浩律师（贵阳）事务所接受委托起草《贵州四非物质文化遗产保护条例》《贵州市学校学生人身伤害事故预防和处理条例》等等；河北政法职业学院在研究中国法律援助课题的基础上，起草中国法律援助法专家建议稿草案，并提交给司法部。

4.全程参与立法。

这是指专家全程参与立法的全过程，包括参与立法调研、参加座谈会、旁听审议法规等。浙江省人大建立了立法起草小组制度，要求每个法规都要成立由立法工作者、实务部门工作者、专家和人大代表等组成的立法起草小组，就是开展专家全程参与立法的一次尝试。专家全程参与立法是一种全面、深度的参与，需要专家投入较多的时间和精力，有利于更好地发挥专家的优势，也有利于专家了解和掌握立法规律，促进理论和实践更加紧密地结合。

5.开展立法研究。

这是指专家和社会机构结合立法工作的发展方向和实际需要，主动开展相关的立法研究，对具体的立法项目开展相配套的专项研究，从而给立法机关提供决策参考。立法机关将每年的立法工作计划公开，发送给专家和立法研究机构，提供研究方向的指引。比如，上海市立法研究所通过论文评选、专题研讨等形式开展学术研究活动，为地方立法的开展提供了有力的智力支持。山东省法学会立法学研究会和广东省立法研究会承办“鲁粤”地方立法研究会年会暨地方立法与民间规范学术研讨会，为鲁粤立法提供智力支持。

6.担任立法助理。

立法助理制度是很多国家辅助立法的一项重要制度，深圳人大率先试水立法助理制度，为我国建立健全立法助理制度作出了有益的探索。2002年，深圳市人大聘请19名法律专业人士作为兼职法律助理，他们成为了我国首批立法助理。立法助理为常委会委员履行立法和监督职责提供一对一的法律服务，包括在起草法规草案、议案、建议过程中提供服务、资料，为审议法规、议案提供相关资料和法律意见等。深圳市人民政府制定《深圳市人民政府法律顾问及法律助理管理试行办法》，对专兼职的政府法律顾问和法律助理的职责、条件、权利义务、组织管理和争议解决等做出规定。2004年，重庆市继立法咨询专家制度后，21名立法助理成为法律服务助手，成为提高立法质量的又一举措。立法助理可以利用自身的法学理念、理论及从业经验，协助立法者了解和熟悉规范的立法技术，就委员调查和视察中涉及的法律问题提出意见和建议。目前，上海、深圳、海南、成都、郑州、哈尔滨等地，已经开始就选聘立法助理进行探索和实践。（张运鸿）