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论我国抽象行政行为的司法监督

王富强

2018-12-26 13:13:01中国商网 收藏0 评论0 字数5,402

抽象行政行为与具体行政行为本来只是学术界为了研究方便提出的,后来在立法中被采纳,新修改的《行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政机关,包括依照法律、法规、规章授权作出行政行为的组织。”该条将具体行政行为扩展到行政行为,但是结合该法的第十二条、十三条等关于受案范围的规定以及《行政复议法》的相关规定,行政诉讼依然将抽象行政行为排除在行政诉讼之外,仅可以极少数的抽象行政行为即“红头文件”提起行政诉讼,所以对抽象行政行为进行严格的区分以及对其进行司法监督的可行性还需得到学术界的关注,由于权力的特性决定了权力的所有者和监督者必须是两个主体,而抽象行政行为在现实中很多情况下其创立和监督主体都是行政主体,所以对抽象行政行为进行司法监督的必要性越发显得突出。

一、抽象行政行为概述

1、抽象行政行为的概念及特征

现在我国将行政行为分为抽象行政行为和具体行政行为,这已经在学界得到了共识并在立法和司法中得到确认。具体行政行为,是指国家行政机关在实施管理活动中就特定的事项对特定相对人的权利、义务作出的单方行政职权行为,抽象行政行为一般指行政主体根据法定权限和法定程序针对不特定的对象制定和发布的具有普遍约束力的行为规范的行为,其范围包括行政机关制定法规、规章和其他针对不特定的对象具有普遍约束力的规范性文件的行为。我国才国务院到乡政府的各级行政机关都有实施一定抽象行政行为的权力。

抽象行政行为是行政机关的进行行政管理重要方式,对行政机关的日常管理和社会的稳定运行都有很大作用。行政权作为现代社会权力结构里的一项重要权力,其在现实生活中与人民联系最为密切,对民众的影响也最大,很多情况下,法律要推行某项制度离不开行政权的支持,由于我国的社会发展水平不高,人们的法制意识普遍不强,通过行政权力的直接性来弥补法律的滞后性是非常有必要的。在实践中,抽象行政行为对社会管理起着非常积极地作用,有其保留的必要性。

抽象行政行为的特征主要有以下几个方面:第一,针对不特定的对象,对不特定的对象具有普遍约束力;第二,其效力及于其发布后的所有行为;第三,具有反复适用性;第四,其在形式上表现为法律规范和规范性文件;第五,大部分抽象行政行为不可诉。

2、抽象行政行为的种类

依据不同的标准,可以对抽象行政行为进行不同的划分。最常见的分类是以抽象行政行为的规范程度与效力等级为标准所作的划分。即:

1、行政立法行为,指的是行政机关根据法定权限并按法定程序制定和发布行政法规和行政规章的行为。

2、行政法规范性文件,主要包括的是行政机关除行政立法行为以外的其他抽象行政行为。指的是行政机关及授权组织为实施法律和执行政策,在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的决定、命令等普遍性行为规范的总称,俗称“红头文件”,主要针对广泛的、不特定的对象。

二、 抽象行政行为的危害及对其监督的必要性和可行性

1、抽象行政行为的危害

抽象行政行为有很多的优点,在实践中也发挥了重要的积极作用,但是抽象行政行为也有很多的问题:第一,规范性文件之间冲突严重,地方保护主义和部门保护主义问题严重。由于实行抽象行政行为的主题众多和行政权固有的区域化,部分地区和部门出于对自身利益的考量,对同一问题的规定有很大差异,抽象行政行为之间内容相互冲突,导致执行部门无从适用。对同一事实执行不同的规范性文件,可能产生完全相反的法律结果,这种现象不仅影响法令的统一,还给行政相对人带来诸多不便和可能的不利结果,违背“同事同处”的法律基本价值理念。第二,在抽象行政行为制定过程中,违法、越权现象严重,有些地区和部门利用规范性文件来对抗法律,使得我国的司法权威受到严重的挑战,民众对法律的不信任与日俱增。这种情况使得我国必须尽快建立对其进行监督的必要的制度。

2、对抽象行政行为监督的必要性

建立独立有效的监督体制既有现实的理性呼唤,又有深远的历史意义。第一,响应国家建立“法治国家”的目标。行政权的扩张性行政机构不再是一种“守夜人”的角色,而是多方面的参与到社会生活中,具有扩张性、侵略性和强权性,必须建立相应的制度对其进行全方面规范和监督,使得行政权处于一种可控的环境下,这是建立法治国家的关键所在;第二,确保行政审判免受外来因素的不当干扰,行政审判与民事审判和刑事审判有着很大的区别,因为一方是行政主体,所以极易受到行政机关的干预,我国历史上一直是一个行政集权的国家,行政权的优越观念深入人心,一直以来司法权附属于行政权的现实情况使得从民间到官方都有一种司法行政一家亲的认知,这是一种非常不合理的观念,行政诉讼的最大阻碍来自行政机关,所以要想保证行政诉讼有效的进行,必须杜绝这种干涉,建立独立的司法系统是当务之急。

3、对抽象行政行为进行监督的可行性

1、《行政复议法》为行政诉讼审查抽象行政行为奠定了基础

我国《行政复议法》规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:(1)国务院部门的规定;(2)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;(3)乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院各部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。” 由此可见,复议机关对于国务院各部门和地方各级政府作出的行政规章以下的行政规定均可以进行审查。在我国,行政复议相对人在对行政复议不服的情况下,可以提出行政诉讼,所以将抽象行政行为纳入司法监督,是《行政复议法》与《行政诉讼法》的衔接。

2、法院对抽象行政行为的审查符合我国的法律监督机制

法院对抽象行政行为进行司法审查,是行政机关依法行政的需要。法院作为独立方来参加诉讼,并对行政机关和行政相对人做出公正的裁决。法院独立、公正的第三者身份意味着它与双方之间没有任何的偏移,处在绝对中立和超脱的地位,它只是对法律负责任。再者,司法监督有一套严格有效的程序,这也是确保法院能够公平正义的一个基础,防止法官滥用权力,可以有效的杜绝行政诉讼中的违反法律本意的行为,使诉讼得以正确有效率的实施。司法机关代表国家行使司法监督,因为其有国家强制力为保障,这种保障使得法院对抽象行政行为进行监督具有制度上的保障。

三、我国抽象行政行为的监督体制及存在的主要问题

我国目前立法对抽象行政行为的监督有限,绝大部分抽象行政行为被排除在行政诉讼和行政复议的受案范围之外。我国对抽象行政行为的监督体制主要为:

1、国家权力机关的监督

国家权力机关的监督是一种事前监督,行政机关经由立法机关授权后必须严格在立法机关授权立法的范围和目的内做出抽象行政行为,这个举措使得抽象行政行为是在国家权力机关的监督下制定。由于行政机关是我国的行政管理活动的主体,其活动设计社会生活的方方面面,其活动的专业性和技术性要求都比较高,而国家权力机关的主要职责是国家的立法活动和进行宏观调控,其本身的庞杂事务已经有些难以应付,再者其成员也缺少司法审查方面的专业人才,这些现实情况使的国家权力机关对抽象行政行为的监督变得有些流于形式。

2、行政机关内部监督机制

行政机关的内部监督机制是指国务院对地方各级行政机关、上级机关对下级行政机关所做出的抽象行政行为进行审查监督的机制,主要包括备案审查制度和行政复议制度。行政复议制度指的是公民、法人和其他组织认为行政机关所作出的具体行政行为所依据的抽象行政行为违法,可以在对具体行政行为申请复议时一起向行政复议机关提出对该抽象行政行为的审查申请。行政复议机关依法对该抽象行政行为进行审查监督的制度。可是在实践中,由于行政机关内部的上下级关系,使的其在看待问题的角度和价值观上相差无几,再加上其上下级间各种利益纠缠,使的上级行政机关对下级行政机关的监督流于形式。

备案审查制度指的是行政机关所做出的抽象行政行为要按照规定程序向上级行政机关备案和接受审查,上级机关发现下机行政机关所做的抽象行政行为违法,可以变更或者撤销。从形式上看,我国对抽象行政行为的备案制度相当完善,但是在实际中,由于法律的规定过于原则化和抽象化,使的这些规定在实际中不具有太多的可操作性,由于行政机关上下级之间领导与被领导关系,相互之间有着千丝万缕的利益纠葛,其分析问题的价值观和评价标准也具有一致性,使得备案制度在现实中往往只是只备不查,该项制度从建立至今一直流于形式,没有太大的实际作用。

3、人民法院的间接审查

人民法院对抽象行政行为的监督属于间接监督形式。我国在《立法法》的规定,最高人民法院认为行政法规同宪法和法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求,由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。由此可见最高人民法院可以对抽象行政行为提出审查建议。人民法院在审理行政诉讼案件中要适用行政法规和参照行政规章,就有必要考虑其是否合法。人民法院如果经过审查发现该抽象行政行为违法、越权或者违反法定程序的,可以向相应的行政机关或者上级行政机关以及国家权力机关提出撤销或者变更意见。我国2015年5月1日开始实施的新《行政诉讼法》第十三条第二款规定“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼”,这项规定将大部分抽象行政行为排除在了提起行政诉讼的范围之外。这使得司法对于抽象行政行为的监督没有多少现实意义。

4、社会监督

社会监督制度建立的初衷是好的,而且在实践中社会监督也发挥了一定的作用,但是这个制度本身具有一些局限性使得其对抽象行政行为的监督很难有实质作用。

四、对我国抽象行政行为建立司法监督机制的建议

1、修订《行政诉讼法》,明确对其司法监督的法律依据

新的《行政诉讼法》虽然比旧版有很大的进步,但是在对抽象行政行为的司法监督方面还是裹足不前,新法第二条规定行政相对人可以对行政行为提起行政诉讼,不再将行政诉讼的范围局限于具体行政行为,这本来是较之旧法很大的进步,但是新法第十三条第二款的规定又将抽象行政行为排除在行政诉讼的受案范围之外,仅可对“红头文件”提起附带审查,这些规定使得新法在内容上前后矛盾,使得司法系统对抽象行政行为进行监督没有法律依据做支撑。要使司法监督的效用得以发挥,必须在法律层面赋予司法系统相应的权力。通过宪法明确规定我国司法审查的法律依据,确切的赋予司法机关对抽象行政行为的司法监督权和公民对抽象行政行为提起诉讼的权利。修改《行政诉讼法》,对司法监督制度作出详细的规定,避免以往立法中原则性的规定,使得新法具有可操作性。应该在法律中明确将抽象行政行为纳入可诉的范围,由于对抽象行政行为进行司法审查的必要性。可以再《行政诉讼法》中单独规定其特殊的审判、执行等一系列的制度。由于行政权的强势性,只有在法律中详细的规定好一个确切有可操作性的制度蓝图,才能在现实中建立起一个有效地司法监督体制对抽象行政行为进行有效地司法监督。

2、扩大可以对抽象行政行为提起诉讼的原告范围

新《行政诉讼法》第二十五条规定只有有利害关系的行政相对人才能提起行政诉讼,这也将在对具体行政行为提起行政诉讼时附带对抽象行政行为的审查的范围局限在有利害关系的行政相对人这个范围之内,这种建立在传统诉讼理论上的原告体制在行政诉讼中并不适宜,由于抽象行政行为针对的是不特定的多数人,其原告范围难以确定,所以有必要扩大可以对抽象行政行为提起诉讼的原告范围。检察机关作为代表国家公权力和公众利益的代表,其主要职责就是代表公权力把违法者的违法事实提供给法院,使违法行为依法得到审判和惩治,所以赋予其对抽象行政行为的起诉权很有必要,检察机关在现实中对行政权有着极大地监察权,这使得其对抽象行政行为的监督不会抽到过多的来自行政权的干预,能更好的行使监督权。公民、法人和其他组织是现实中抽象行政行为具体针对的对象,为了切实保护好不特定多数人的利益,有必要赋予公民、法人和其他组织对抽象行政行为的起诉权,这样无形中可以对侵害公民的抽象行政行为起到防范和震慑作用。

五、结语

司法监督是经过世界上诸多国家验证的可以使司法权对行政权形成有效监督的重要手段,虽然我国并不实行三权分立,但是为了保障司法权对行政权的必要监督制约,保障公民的基本权利,必须建立完善的抽象行政行为司法监督制度。我国目前的司法审查制度还很不完善,人民法院对抽象行政行为的监督范围极其有限,而在现实中抽象行政行为侵害公民权利、违背上位法规定等现象广泛存在,这使得我国急切地需要建立对抽象行政行为的司法监督制度,这是我国建立法治国家的重要任务。

对抽象行政行为进行司法审查是法治建设发展进程中的一个重要举措,因此需要对抽象行政行为纳入司法审查做全面的梳理与建设。虽然我国的相关监督机制还不是十分的完善,行政机关权力的行使还有漏洞,人民法院行使审判权力还有待进一步提高,但是为了促进我国法治建设的稳定,充分体现依法治国、依法行政的内在精神,维护行政相对人合法权益,满足社会的需求,我们有必要进一步拓宽行政诉讼受案的范围,加大对抽象行政行为监督的力度,将更多违反宪法法律的行为规范纳入依法管理的范畴。

(作者单位系陕西省榆林市榆阳区人民法院)

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